长三角四城市公交考察体会与思考

        2019年3月11日，行业管理部门带领三大公交集团及三家咨询机构到达杭州市、南京市、苏州市及上海市交通局、企业考察，启动了城市第四轮公交补贴政策的第一轮考察学习。

        一、深圳公交补贴政策背景

        （一）成本规则与补贴政策

        为提高公交服务水平，解决关内关外服务二元化、公交覆盖不足、过度市场化竞争及安全事故多发等问题，并为2011世界大学生运动会做好准备，深圳公共交通自2007年启动公交特许经营，整合38家公交企业为三家。为了推进改革，解决原主体退出路径等问题，同步配套成本规制与补贴政策、票价局部改革等。成本规制的实施以及6%成本利润率，有力促进了相关主体进入东西部公交股东之列，一定程度减少来改革障碍，实施至2012年，为成功举办大运会高效优质公交服务提供了保障，原特区外公交覆盖率大幅度提升。

        深圳成本规制与补贴政策、服务质量考核成为各地学习的重要公交政策内容之一。

       （二）定额补贴政策

         因为成本规制对企业做大成本具有激励性，为了稳定补贴规模及进一步提升公交服务质量，2012年启动了第二轮补贴政策，就是设定公交企业的营运规模与补贴规模基准数，低于营运规模95%扣除补贴，超过不增加补贴。对公交企业进行营运与服务质量考核，并与补贴挂钩。

        （三）转型过渡方案

          因为深圳交通形势变化，包括纯电动化及轨道交通布局发生重大变化，以及适应各类成本变化，2019年出台了公交转型过渡的补贴方案。该方案本质是延续定额补贴政策，对营运及服务质量考核进行了优化修订。实施期限为2018—2019两年。

       （四）第四轮补贴研究启动

         2019年年初，基于深圳轨道交通发展进一步加快，原深圳交通运输委员会提前研究公共交通补贴政策。本轮补贴政策，导向是要建立一个适应轨道成网，促进企业更具经营性，要实现政府、企业与市民利益的三赢，并通过配套的线网优化、三网融合等措施引导公交精细化、集约化经营，不断满足市民的美好公交需要，实现公共交通的可持续发展。

        为科学实现上述目的，借鉴其他城市先进经验及汲取失败教训，有了本次考察。

        二、考察城市基本情况

        ​根据考察座谈记录情况整理，或有不全面、遗漏或错误，敬请指出。其中涉及一些整数，不一定准确但从规模看具有代表性。（特别说明：因为记录不全面或过程中电话等，导致客观上座谈内容记录不全。）

      （一）杭州市

        杭州市辖区面积1.6万平方公里，主城区六个，新区四个，另有县建制。常驻人口980人，流动人口约300万，已开通三条轨道交通线117公里，主城区公交车辆4800辆，新区车辆4000多，常规公交日均客流260左右，轨道交通客流150万左右。杭州公交经历了兜底补贴、成本规制等阶段，根据轨道成网进展情况，本轮实施补贴政策到2022年。杭州大力保障公交场站，建立了场站发展的财政保障机制和建设体制，平均单车场站面积160平方，车辆进场100%。公交场站综合开发方面，得到国土、建设、发改等部门的大力支持。

         （二）南京市

        南京市辖面积约6600平方公里，城市人口约900万人，已经运行10条轨道交通等378公里，日均客运量超过320万人次；常规公交767条约9800辆车，日均客运量约245万人次。南京市目前正在推进第三轮财政补贴政策，其中第一轮是成本规则，第二轮是定额+单项，第三轮政策由书记、市长亲自挂帅，推进公交集团改革与补贴政策改善。南京市公交场站保障有力，市委督察组强推公交场站，都市三年建设场站68公顷达到近百公顷，鼓励公交企业综合开发公交场站。

        南京市落实公交优先发展战略，公共交通定位不但是满足人民群众出行的民生问题，还旗帜鲜明提出优先发展公共交通解决城市拥堵的定位，不断推进区区县县通轨道。

        （三）苏州市

        苏州市8848平方公里，人口约1100万，常住与流动各约50%，已经开通3条轨道及2条有轨线，日均客流90万；373条线路，5231公交车，日均140万，另有出租、网约等，合计日客运量280万人次。苏州市私家车超过400万辆。

        苏州公交企业适应不同阶段要求与形势，经历多轮股权改革。实施成本规制兜底，取周边五个城市计算成本标准。

        （四）上海市

        轨道交通17条线路704.9公里，常规公交运力约17500辆，含轮渡日均客运量1600万左右，其中轨道1000万，常规600万。中心城区以久事公交及浦东公交为主，每个远郊区有一个区属国有企业负责公共交通。上海公交车辆进场率接近100%，特别12五规划期间建设了大量枢纽站。自2008年实施成本规制以来，15年前是各种单项补贴，15—17实施三年综合补贴，目前补贴项目与标准越来越精细化。上海设立了一个公共交通理事会机构，对公交企业重要事项如预算进行决策。

       

        三、考察的总体印象

       （一）政府重视公共交通资源保障

        除了各城市都实施公交补贴政策外，这四个城市在公交场站保障方面的措施与机制反映了政府对公共交通资源保障的重视，如果停留在对城市土地经济效益方面的评估，或许公交场站的保障是“不明智”的。但正是这些“不明智”，才更体现了城市管理者的胸怀、格局与远见。

        随着公交新能源的不断推进，这几个城市对场站保障的投入在未来越来越具有价值。

       同时，政府对公交涉及民意的重视程度也是值得肯定的。四个城市都有涉及这个方面，但从民意重视的体系建设上，上海尤为突出。

        站在城市交通、公交发展与市民出行看，要为这些城市管理者、行业管理者及相关配套部门点赞。

      （二）行业管理聚焦定位发展公交

        行业管理部门是公交政策、策略、资源保障的推动者与实践者。面向城市、聚焦发展、定位行业，如苏州陆局长说：站在交通局位置，要看怎么定位城市交通，怎么定位公共交通。南京郑局长说：对公交的补贴站在财政角度是一个总数没错的，但从交通看诸如各种免票政策、优惠政策那是政府的民生与福利，不应算到交通上。（听到这个当时是激动的，因为有些基础问题是重大问题，有些区分是不能随便背别人的锅）

        公交发展目标服从城市发展目标，但对行业政策、资源、投入的把握，还是站在行业的位置看，定位误差可能不小心就站在财政或发改角度看问题了。这些清晰的定位，让公共交通更多避免了误解、质疑与弱化。

      （三）部门协同共同推进公交发展

        如南京、苏州印象就特别深刻，参会的财政部门对公共交通的定位、研究及理解已经站在城市层面而不是部门层面考虑，不断强调公共交通的公益性以及服务质量（令人尊敬）。正是有了这种理解与认识，才能更理性的实现公交服务目标与城市财政可支撑的平衡。从四个城市场站综合开发实践看，城市国土、发改、建设等部门的支持是超出预期的，体制与机制保障是到位的。

        “发展城市公交，不单是交通部门的事情”这句话，不是理念层面的提倡，而是在实践中开花结果。

      （四）公交企业聚焦提高公交服务质量

        通过营运、调度与信息化手段聚焦提升公交服务质量，从冷冰冰的客流转向乘客体验，特别上海明确了高峰发班最大班次间隔、低峰最大班次间隔，设立了电子站牌等，提升了公交的可靠性或出行的可预期性，同时确定了28条骨干线优化线网，内涵式提升公共交通资源利用效率。

       （五）政策引导先行且相对稳定

        涉及公交的补贴政策等，需要不断适应城市公交发展形势。这些城市或许方法或理念一度是追随者，但在政策制定和实施层面，是先行的。如上海公交提前就知道三年每年可能的补贴额度。在调研期间，四地公交企业或许对标准或额度不足有一些意见，但未见对政策摇摆、政策实施自由裁量的抱怨。特别对于驾驶员工资增长的幅度与实施，有些城市是强制性而不是选择性实施。

        当然，国有公交主体这一体制现实一定程度上也缓解了政府及相关部门解放思想、大力支持公交发展的压力。

        （六）信息化水平再上新台阶

         随着大数据的快速发展，异构数据融合步伐加快，特别一些道路、站点的视频接入，城市其他社会活动、手机信令数据的引入，日益使公共交通服务与社会经济活动进行了关联，可以更加理解活动驱动出行，可以更加洞悉零星个体需求如聚成大的客流，可以更加全面掌握公交营运要素的动态和静态情况，可以更加适应道路的复杂情况，可以更加精准的服务城市应急，可以更加科学评估和决策。数据多源化、要素可视化、动态实时化、展示平台化、指标融合化、评估科学化不断支撑公交营运服务的专业化和精细化。

        客观的讲，上海与杭州在数据多源化方面充分说明相关政府部门的开放。公共交通信息化的内容本质不会有太多太大差异，核心在数据收集与应用、数据处理与展示，这方面杭州与上海都可圈可点。

       （七）资源支撑非公交业务市场化

        一个是公共交通服务本身的公益性与经营性边界问题，取决于一系列体制机制如票价机制，公益性的本质是政府对公共交通的民生定位，经营性是企业围绕公交服务目标提升资源利用效率的管理能力与水平；而公交企业的业务市场化是另外一个层次，一方面是多元化公交服务产品是否具备市场化既挺过市场市场可持续发展问题，另外一方面是利用政府已注入资源的经营问题。杭州公交的公交收入与非公交收入各占50%，离不开杭州公交企业的与时俱进、战略眼光和创新发展，而关键是政府及相关部门对公交企业的资源支撑及市场运作的支持力度。

        这里强调一个事情，无论新加坡或香港如何强调市场化票价，这个确实有助于提升公交企业的经营性，但并非城市交通改善的关键因素，另外国家与地区的税负差异是我们探讨票价水平需要考虑的另外一个问题，而这个问题容易忽视。

        （八）票制票价不是一个技术问题

         各地票价都保持了公益性，市民承担票价有的甚至不到9毛钱。随着新能源产业发展与公交纯电动化的推进，票价与成本之间的背离更加突出，但票价保持了基本稳定，而票价与补贴政策的背后，是城市管理者平衡城市公交服务、市民承担能力与财政支撑能力，其中还涉及城市公平、城市环境与城市效率等外部性问题。

        四、若干思考

     （一）城市交通现象同质化，提升公交相对竞争力是一个可行选择

        轨道交通发展、常规公交客流下降、空车现象与补贴增加这些现象在所有城市都不同程度出现，城市交通拥堵恶化确在加剧：拥堵城市扩散、时间越长。

        上述四个城市，在公共交通发展定位、场站保障、补贴政策、智能管理等方面领先，对于公共交通企业的生存与发展提供了全面的保障。而公交企业创新发展、市场化运作也做出了很多努力，如杭州公交集团的公交服务产品多元化多样化印象深刻。

       上图是杭州一高架桥9：24分的情况。这些说明城市公交投入并没有大幅度提升公交相对吸引力，选择私人交通依然是一个理性选择。印象特别深刻之一是南京认为解决城市拥堵的思路是发展公共交通，但诸如限牌措施却无法实施；之二是上海延安路71号线，公交速度已经比私家交通快，吸引了更多人使用公共交通，客运量不断增加。

        当然，一些地方强制实施驾驶员本地化以及工资刚性客观增长需要，等同规模下的公交补贴额度必然持续增长。在目前城市经济发展与财政收入增长有限情况下，公共交通发展的财政保障措施是不可持续的。

         站在大力发展公共交通解决城市拥堵的定位上，四个城市如杭州、南京拥有更好的基础支撑，公交企业拥有更多的资源去开展非公交业务、市场化业务，从而让提升公交服务水平的财政压力更小。

        关于如何实现公共交通相对竞争力的提升，本号多篇文章如《新时代常规公交发展策略框架》已经阐述过，本文不再赘述。

      （二）只有适合城市发展阶段的补贴政策，没有完美而标准答案

        城市交通与公共交通发展的现象或状况是各种看不见政策、资源及各类主体博弈的结果，能看见的只是冰山一角。不同城市、不同发展阶段的城市建设目标、城市形态、产业分布与财政支撑能力是存在极大差异且动态变化的，事实找不到完美的解决方案或标准答案，而且这些答案本身背后是城市管理理念及体制机制的产物，照搬不了也移植不了，对标的都是表面现象。但这些城市的实践，为认识公交、丰富政策、检讨措施、改善不足提供了更宽阔的视野和视角，为创新理念改善城市交通提供了丰富的营养。

      （三）公交补贴是一个内涵丰富的概念

        第一是公交补贴站在部门角度内涵不同，财政部门、交通部门的内涵是不同的，政府的民生与福利通过公交交通去实现，口径应该是不一致的。如深圳公交补贴规模中，财政部门可以说给了80亿，交通部门应该说公交补贴30多亿，政府新能源产业政策补贴40多亿，30多亿中还有政府向市民甚至全世界特定对象提供的城市福利、大型展会支持等。

        第二是公交补贴数是一个口径、规模、项目等共同影响的结果。有的城市提供全面场站，场站费用就很低，有的城市驾驶员本地化所以物业租赁费用、伙食费用就低，有的城市由政府承担购车成本或利息，而且单车营运里程标准、能源结构、安全及信息化投入体制、劳动法实施程度等方面，都使不同城市公交的补贴不具备可比性。还原口径，将各种隐形的资源投入与成本剔除，或许具有可比性，但绝对不是现有实际补贴数的简单比较。

       （四）公交优先措施还需不断提高

        除了场站优先保障、财政优先保障外，提升公交资源利用效率从而提升公交相对竞争力还需要一个更好的运行环境，路权优先与信号优先还需要持续提升与强化。抑制私人交通与发展公共交通是互补、协同的措施，要给城市注入效率，就要进行系统匹配。

      （五）通过公交线网优化、服务优化促进公交内涵集约发展，是公交可持续发展的第一支撑

        线网优化是要实现靠网出行，是解决公交粗放覆盖、实现内涵集约式发展的关键。同时因为线网优化，应该有三个“不”的约束：可达性不降低、出行时间不大幅增加、出行成本不增加。为了解决约束问题，服务优化就必须全面协同线网优化：换乘设施、换乘优惠、发车密度。

        通过线网优化及服务优化实现公共交通内涵集约发展，从而实现控制公交交通总体规模，为公共交通可持续发展奠定基础。

      （六）通过智能化、精细化、精准化促进公交资源营运效率，是公交可持续发展的第二支撑

        公交服务提升某种程度将导致营运成本的提高，在财政支撑约束情况下，如何向经营要效益、向管理要效率就成为很关键问题。智能化营运、精细化管理及精准化服务，通过提升管理能力减少无效供给和提高服务精准性。

      （七）建立促进机制引导企业提升管理及降本增效

        首先是围绕公共交通服务目标建立一个稳定、可预期的补贴与考核政策，不要脱离目标谈补贴政策，不要脱离服务标准谈补贴规模。稳定与可预期可以让企业提前预估形势而采取对应措施。

        其次是按政策实施，让政策可信赖。对于政策实施中存在自由裁量的成分越大，相互信任的空间或政策的可靠性就越低。选择性实施政策、事后制定补贴政策、中途修改规则并对过去有溯及力，看似负责、合理，但却把企业与政府职能管理引入相互博弈。如深圳过去几年的补贴政策是好的，但实施层面的相对自由解释让政策变得不可琢磨，变成事后讲价的典型领域，既然企业努力降本增效带来的是标准与政策恶性调整，自然降本增效的动力就弱化了。定额补贴下，企业有极其强劲的动力去改善经营管理、降本增效，而现有的补贴协调与实施机制表面上期望企业降本增效，但对降本增效的效果又通过各种方法在事后进行调整，如果降本增效这正确的事情带来的往往是负激励，那正确的事情就不一定做的下去。

        第三是经常性检讨，实事求是围绕目标直面和解决问题的机制，不断改变短板。脱离政策目标、服务标准、政策延续、现实制约去评价公共交通，谁都是专家，理论上可行但不解决实际问题。城市公共交通的真正专家与学历无关、与过去无关、与知道多少城市公交政策也无关，最本质的是：能够系统解决问题。讲政治顾大局解决态度问题，不一定能解决实际问题，公共交通不单是交通行业管理的问题，更不可能仅仅是企业的问题，是一个系统中各种要素的协同问题：或者匹配或者互补。行业管理围绕目标去牵头解决影响公交发展的体制机制，企业按照体制机制去开展营运管理与服务工作，“风吹向哪，草便往哪倒”！

        解决问题不要忘了目标，不要因问题而问题，不要因为创新而创新，不能为了解决一个问题产生更多问题。

        当措施失效时，或许就到了要改变理念的时候了。

        第四是匹配思维。有限的投入支撑不了无限或没有边界的责任或服务或要求，必须有一个合理的边界！当边界不清晰时，谁都觉得自己是付出者。而缺乏边界思维、专业能力与实事求是精神时，往往用强行安排、摊牌等粗暴方法要求公交企业实施或接受责任与任务，而这也算“有担当”的表现。

        五、结语

        城市公共交通是一个系统工程，在缺乏明确愿景与目标，缺乏正确理念引导、缺乏要素协同的情况下，市民能够感受的公共交通服务就是短板制约下的公交服务，这种情况下甚至会扭曲已经做出的正确选择，而转向削弱正确的理念与措施，让公共交通更加恶化、城市交通更加恶化。

        我们容忍不了公共交通局部空车时，我们自然也没有资格去享受城市交通的高效与畅顺。

        公共交通行业管理、专家、企业经营者任重道远，因为各种看不见的体制机制与要素不能协同，责任不在此地，但后果确是此地承担！

        致饱受压力的行业管理！致掌握资源的相关部门！致努力但依然艰难的公交企业！

        相信明天会更好！

   

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用手机写了一天，挺累。